乡村建设

西方国家农村基层政府体制比较研究（刘重春）

乡村建设 — Tue, 25 Mar 2008 15:29:38 +0800

西方国家农村基层政府体制比较研究
作者:刘重春　　

农村基层政府是西方国家地方政府体制的重要基础。在长期的工业化、城市化、民主化进程中，西方国家农村基层政府对于整合不同利益、动员社会力量、稳定社会秩序、普及公民教育、促进民主政治等，起过十分重要的作用。本文主要选取美、英、法、日四个国家，对它们农村基层政府体制进行比较，以为借鉴。

一、西方国家农村基层政府的范围

农村基层政府是指直接面向农村地区居民行使公共权力、管理公共事务、处于最基础层面的机关。需要说明的是，此处政府指广义的政府，不仅包括行政机关，还包括议会、地方公共团体等。尽管在有的国家，地方公共团体与国家机构不是一回事，但本文仍把它视为地方政府。在西方国家有关法律及政体运作实践中，有的没有严格区分农村基层政府与城市基层政府，二者很多地方构架相同，本文重点探讨农村地区的基层政府体制。

美国是联邦制国家，联邦与州不是中央与地方的关系。各州之下，一般设有县、乡镇，乡镇是面向广大农村的基层行政单位。在美国的官方统计中，把镇和乡都归入乡一类，但二者实际上有区别。在有的州，镇一般指小城镇，由当地居民依州的法律结成市政自治体，其体制与市相同；而在有的州，镇即是乡。镇与乡在美国有时可以互换，有的州将其视为小型城镇，有的视同乡。在新英格兰地区，镇是一种主要的农村政府或非城市型政府，也是地方综合性管理单位，地位极为突出，县形同虚设，乡镇的作用比县大。新英格兰的市镇通常是一个农村地区，大小从20到40平方英里不等，人口多的有4到5万人，少的不足300人。在美国南部和远西部都没有乡镇，县以下一般再分为区（名称不尽相同，但功能大体相同），区不同于乡镇，无法人地位，只充当选举单位或承担几种特别职权。在中西部地区，县以下通常设乡，但无法人地位，职权有限，无一般政府责任。在纽约、新泽西、宾夕法尼亚等州，乡的边界极不规则，但从俄亥俄州以西，乡为人工设立，成正方型，常包括36平方公里。美国目前大概有16600多个乡镇。

英国虽为单一制国家，但其农村基层政府也差别甚大。在英格兰和威尔士地区，过去基层政府名目繁多，大小悬殊，机构庞杂，管理混乱，责任分散。1972年制定的地方政府条例（1974年实施），首先对英格兰和威尔士的地方政府进行改革，减少地方政府数量，扩大地方政府管辖区域，同时将地方政府一般改为两级，第一级为郡，第二级为区，有的还有第三级，为教区或社区。在英格兰和威尔士非大城市区之下，现约有一万多个教区或社区。苏格兰基层在过去也存在大量徒有虚名的小机构，1975年实施的苏格兰地方政府条例也对原有的机构进行了改革，全境划分为9个专区，3个岛区。苏格兰地方政府一般分为两级，第一级为专区，第二级为区，3个岛区只有一级。区之下还设有社区，但苏格兰的社区不同于英格兰、威尔士的社区或教区，没有法定权力，只是对社区有关事务表示意见，不算是一级政府。

法国的行政区划分为大区、省和市镇三个层级，现有22个大区，96个省，36000多个市镇。市镇在法律上既是国家的行政区域，也是地方团体的自治区域。法国地方行政机关与地方团体不一样，前者是代表国家行使职能，听命于上级，经费由上级拨付，后者以地方民意为基础建立，主要是为了方便地方民众对地方事务的管理。当然二者在管辖区域上重叠，组织机构上交叉，都承担地方政府的职能。市镇是法国最古老的地方组织，起源可追溯到中世纪时期，有的甚至可追溯到罗马帝国或以前时期。在旧制度下，法国的市镇地位很不一致，有些由国王或封建主颁给特许状，享有其他市镇所没有的特权。法国大革命扫除了一切封建特权，全国所有市镇，均地位平等，这种平等精神至今仍保留，成为法国市镇的特点。法国市镇按自然群体划分，数量非常多，市镇平均面积约为14平方公里，最小的只有3公顷，最大的约有7.6万公顷。人口少的只有一二百人，多的有数十万人。有少数市镇因地理和自然条件优越，发展成为大型或中型城市。由于小城镇不能合理有效地利用资源，从20世纪50年代开始，法国制定政策，鼓励市镇合并或联合。从1971年到1977年，合并成立的市镇达到838个。

日本属于单一制国家，第一级地方政府为都道府县，第二级为市町村，另还有特别地方自治体，如特别市、特别区等，它们都属于地方公共团体。市町村为基层组织，全国约有642个市、1991个町、615个村。③市的规模差距比较大，人口在50万以上的大城市包括东京、大阪等共有10个，町村为面向广大农村及乡镇地区的居民自治体。日本近代市町村制度是在1890年正式确立的。明治维新后，日本于1871年实行废藩置县改革政策，在此基础上明治政府确立了市町村为地方自治体。第二次世界大战之后，日本宪法及地方自治法进一步确立了市町村作为基层地方自治组织的地位。

从以上各个国家农村基层政府的情况来看，可看出以下几个方面的特点：（1）西方国家农村基层政府是长期历史演变的产物，不管是尊重传统的英国，还是较为激进的法国，对基层政府设置尽可能地避免过多的人为干预。如法国规定乡镇合并或乡镇联合，须经有关乡镇全体居民或其民意代表机关投票表决。（2）西方国家农村基层政府数量一般比较多，人口较少，面积较小。如法国有乡镇36000多个，中国2004年底共有乡镇37000多个，但中国国土面积及人口数量远大于法国。（3）西方各国因其历史传统不同，政治结构和社会特性不同，其农村基层政府设置的差别很大，即使是同一国家，特别是在一些地方自治传统深厚的国家，基层政府的名称、地位及作用也不尽相同，呈现出多样化的特点。

二、西方国家农村基层政府的地位

西方国家农村基层政府形态差别很大，但也有共同之处，即其在整个国家政府体制中的地位较接近，普遍实行地方自治。地方自治是“在一定的领土单位之内，全体居民组成法人团体（地方自治团体），在宪法和法律规定的范围内，并在国家监督下，按照自己的意志组织地方自治机关，利用本地区的财力，处理本区域内的公共事务的一种地方政治制度”。地方自治概念有两点须说明：一是相对于上级或中央集权而言，它是一种分权；二是相对于官治而言，它是由居民自我治理。地方自治的本质是地方居民管理自己的事务。西方国家的农村基层地方自治大体可分以下两种类型。

1、英美模式。英美国家对基层自治十分重视，其自治理论基础为，自治权利是天赋的，是人民所固有的，先于国家而存在。原始社会由个人结合的自由公社便具有自治权。国家出现后，这种固有的自治权依然存在，国家不仅不能干涉，而且应予保护。因此，英美国家的地方自治机关行使由国家法律确认的自治权时，中央及上级机关一般不加过问，地方自治机关形式上独立于中央政府之外，自治机关成员由当地居民直接或间接选举产生，他们只具有地方官员的身份，只对本地居民负责，中央及上级政府不得撤换他们。如地方自治机关逾越法定权限时，中央政府只可诉请司法机关加以制止。因此，英美国家的地方自治较为彻底。另外，由于基层政府财力比较有限，中央政府的财政监督使用得也较广泛。

美国乡镇作为基层单位，其自治地位极被珍视，特别是在新英格兰各州，乡镇自由被看成是人民的力量所在。自19世纪末以来，许多州推行了发展和鼓励“地方自治”的改革，现有40多个州的地方政府能够凭借州宪法中的“地方自治”条款，在很大程度上自行决定自己的事务。州立法机关通过地方自治条款使地方政府获得自治权，地方政府能够独立行使职能，而不再通过州的授权立法。基层地方政府设立和存在的目的不是代理州政府执行事务，而是为了服务于某一特定区域内的居民，虽然它们的权力受到州法律限制，但在法律范围内，它们执行职务的目的是为了本区域居民的利益。美国乡镇数量多，但与县州等无严格的等级之分，它们之间不是严格的上下级关系。

英国地方政府有着悠久的自治传统。理论上说，英国地方政府存在及其一切权力均来源于议会的法律，地方应服从中央，但由于其久远的地方自治传统的影响，地方政府有着广泛的自治权力，这些权力以中央立法授权的方式赋予地方。地方政府由当地居民选举的代表组成，在一些乡村地区，有时某个教区或社区居民人数太少，由居民大会直接管理区域内公共事务。基层地方政府享有独立法人地位，其地位过去由英王特权授予，或由议会法律赋予（现都由法律赋予），可以自己的名义享受权利，负担义务。

2、法日模式。法国和日本的地方自治理论不同于英美的“人民自治”论，而是主张“团体自治”，认为地方自治的权利不是天赋的，不为地方人民所固有，而是由国家主权所赋予。在地方制度上，地方自治权具有委托性质，中央政府对于自治事务有最终的决定权。地方政府不论由中央政府直接任命或地方居民选举产生，其官员都同时兼具中央官员和地方自治机关官员的双重身份。中央政府对地方政府的监督有立法监督、财政监督，也包括较为直接的行政监督，中央政府可向地方政府发出强制性的指示，地方政府必须执行。

法国传统上属于中央集权国家，但近代以来，地方自治也得到重视和发展。法兰西第五共和国宪法确立了地方自治原则，宪法第72条规定：“共和国的地方领土单位为市镇、省和海外领地。所有其他地方领导单位由法律确立。这些地方领导单位按照法律规定的条件，由选举产生的议会自由地进行管理。”《市镇法典》规定，“市镇议会通过商议管理市镇事务”，明确了地方自由管理的精神。市镇是具有公法人资格的自治行政主体，有自己独立财产、机构、人员和预算，其权力机关享有独立地位，不再服从中央权力机关的等级权力。乡镇自治只涉及行政，不涉及政治；只涉及行政管理，不涉及行政的组织。宪法规定地方行政组织及其权限问题唯有法律可确定，地方政府无权确定其职权范围。法国市镇在法律上既是国家的行政区域，也是地方团体的自治区域。国家对市镇有一定直接监管权，当市镇议会无力行使职权时，部长会议可颁布法令，说明缘由，解散议会，省长也可停止市镇议会活动一个月。

日本的地方自治先后受德、英及美国的影响，其自治制度是不同模型结合的产物，既表现出团体自治，也有居民自治特点。日本的市町村在法律上称为地方公共团体，日本宪法第92条规定：“关于地方公共团体的组织及运营事项，根据地方自治的宗旨由法律规定之。”市町村尽管在区域上包含在都道府县内，但作为地方公共团体却都是对等的法人，不是垂直的领导关系，原则上是相互合作共同承担地方行政事务。都道府县的知事（地方机关的主管）可以国家机关负责人的身份命令和监督市町村地方政府，并有权解散其议会，有权撤换下属机构长官，但市町村主管长官可对这种撤换向法院提出不服申诉，如胜诉可恢复任职。

尽管英美和法日等国在地方自治的侧重点上有所区别，但总的来看，各国在保持自身传统和特点的基础上，存在互相借鉴，互相融合的趋势。法国和日本过去较强调集权，现进一步向基层放权，强化了地方的主体地位；过去基层自治权较大的国家，某种程度上加强了上级的监督和控制，如英国加强了对基层政府的财政及法律监督。

三、西方国家农村基层政府机构设置

西方国家基层政府机构设置得比较简单，人数也较精干，其主体多为民选的代表机构，以此作为整个基层政府权力主体及活动中心，另根据公共事务的多寡，配有少量行政人员。

美国乡镇政府机构设置差异较大。在新英格兰地区，实行镇民大会制度，镇民大会由全镇合格选民参加，每年召开一次，为决策机关，选民直接参与制定规则，决定征税对象及拨款。行政机关为镇管理委员会，委员会一般由三到九人不等组成，由镇民大会或专门的普选产生，任期一般为数年，在两届镇民大会闭会期间行使管理镇的日常事务的职能，并有权制定有关规则和条例。镇管理委员会还可以任命若干一般官员及各种委员会成员。在镇民大会体制下，另有普选产生的镇财政委员会，负责本镇的财政预算方案。镇还设有若干官员和专门委员会，如书记官、治安法官、镇司库官员和文官事务委员会、经济发展委员会等机构。在没有镇民大会的地方，由居民选举产生乡镇管理委员会，兼掌立法和行政的职能，类似于市政体制中的委员会制。乡镇政府的专职官员一般不多，名称各不相同，主要有督察、书记官、司库、警官等。有的乡镇还实行乡镇议会制、乡镇经理制等。

英国基层地方政府实行立法和行政相结合的体制，地方议会由居民直接选举产生，既行使立法职能，也行使行政职能。根据有关规定，教区选民在200人以上的，应设立教区议会，教区议会可决定采取镇的形式，这时教区议会称为镇议会，其议会主席称为镇长。基层地方议员任期一般为四年，每隔四年全部改选。议会全体会议是最高决策机关，它有权制定重要法规和规则。由议会任命的各委员会是地方议会的执行机构，通常就某一方面的事务进行管理。地方各委员会实行集体负责制，每项工作的政策与管理都由一批议员集体掌握。议员基本上没有报酬，多数为兼职。1980年制定的《地方政府计划与土地条例》规定，地方政府有权给其领导成员发放职务津贴。但由于这不是一个硬性规定，只有少部分地方实行了这一办法，领取津贴的主要是议会议长及一些主要公务委员会主任。另外，基层地方政府有少量专兼职雇员。

法国除巴黎等大城市外，各市镇无论经济地理人口等状况如何，都设有议会、市镇长及若干市镇长助理。市镇议会是市镇的自治权力机关，由居民直接选举产生。市镇议员须年满18周岁，享有民事和政治权利。接受救济者、部分公务员及司法官员、与市镇政府有永久性业务关系的企业主和特许权享有者均无被选举资格。直系亲属不得担任同一市镇议员（500人口以下者除外）。市镇议员没有报酬，也无司法豁免权。市镇议员人数按人口多少而定，一股在9到35名之间。市镇议会每季度至少召开一次。但在市镇长、省长、副省长，或半数议员要求下，也可召开临时会议。议会会议是公开的，会议报告、决议要在市镇政府门口公布。市镇议会组建行政机构，管理市镇公共事务。市镇长由议会选举产生，负责执行议会的决议，也没有薪俸，但可领取职务津贴，报销差旅费等。市镇长既代表中央政府利益，也代表地方的利益。市镇长任期内议会不得罢免其职务，如出现议会多数人不信任时，也可不辞职。市镇长设助理，最少2人，最多不得超过市镇议会法定人数的30％。市镇长助理由市镇议会在其成员中选举产生，他们是市镇长的高级辅助人员，不具有任何自己的权力。

日本的市町村由地方行政机关和议会两部分组成。根据1947年颁布实施的《地方自治法》规定，普通地方公共团体设置议会，为地方事务的决策机构。议会每年召开4次定期例会，如有四分之一以上议员提出要求，可召开议会临时会议，开会时一般允许公众旁听。议员由居民选举产生，人数最少为12人，最多有48人。参选者不论在该市町村有无住所，只要年满25岁，没有资格欠缺的日本国民，都有当选资格。市町村同时设置市町村长，由公民直接选举产生，负责管理并执行市町村自治事务及国家法律政令规定的有关事务，监督指挥机关职员。市町村的行政机关一般设有委员会，如教育委员会，选举管理委员会、人事委员会和公平委员会等。

四、西方国家农村基层政府的职权

西方国家地方政府的作用和功能主要在于向地方居民提供更多、更好的服务，包括管理地方公共财产，处理地方公共事务等。另外，地方政府还须管理和执行国家事务，这类事务原属于国家，由国家委任地方承办，故又称委办事项。

美国的乡镇政府的作用较为有限。乡镇的职能随其大小和地理位置不同而不同。大的乡镇和市郊乡镇职能大于小乡镇。镇的主要职能有：执行法律，办理镇的选举，救济贫穷，维修道路，维持道路秩序，管理乡区市场，估计税价，执行镇内的土地区划，接近市郊的镇还执行一些城市的职能，如排污、供水、清垃圾、防火、兴办福利事业等。那些没有乡镇会议的州将地方职权授予选举产生的官员，如受托管理员、干事、估价员、司库、治安员和警察，这些官员的任务由法令明文规定，如在印第安纳州，权力最大的官员为受托管理员，负责编制市镇预算，监管农村地区的公立学校。除新英格兰各州外，许多州乡镇正在萎缩乃至消失，或失去原有的职能，没有多少工作可做，其主要职能只是选出本地区的公职人员。俄克拉荷马州将乡的职能削弱到近乎乌有后又把乡完全取消。在依阿华，乡依然正式存在，但它的许多职能已经消失，以致统计局已停止对它们的统计。过去它们承担的职能，如保养道路、管理学校和救济穷人，如今已逐步转移到其他机构。

英国基层政府的职权范围随社会经济的发展及人们政治观念的变迁而不同，在自由市场经济时期，基层地方政府职权限于维持治安和救济贫穷。二战后，在“福利国家”口号下，职能范围空前扩张，法律赋予的职责范围很广，大体有以下类型：（1）维持公共秩序。负责消防、治安、公众保护等。（2）保持环境卫生。负责排污工程、垃圾清除及处理、噪音废气等公害管制、卫生检查、美化环境等。（3）管理和发展公用事业。负责公共浴室、运动场、公墓、博物馆的管理等。（4）提供福利服务。提供教育、住房、就业、社会福利等方面服务。

法国市镇议会负责市镇地方事务，权限较为广泛，包括市镇管理，设立和组织市镇机构，讨论和表决市镇预算并监督执行，批准市镇长的账目，决定市镇财产管理，决定市镇公共工程及实施方式，领导市镇规划，批准市镇长签订的合同等。市镇议会还可确立市镇公共事业，但受限制。法国公共事业分两种，一是强制的，如基础教育等，另一类是可自由处置的。对强制的市镇无权推诿。对自由处置的公共服务，议会在不违反法律原则和法规条例、不侵犯其他地方行政单位和国家的权限的前提下，可自行确立。法国市镇长有双重身份，既是国家在市镇的公务员，也是市镇的最高行政长官。作为国家公务员，受省长和中央政府指挥和监督。

日本宪法和地方自治法规定：凡是处理有关地方居民的事务，叫做“固有事务”；处理受国家委托的事务，叫做“委托事务”。固有事务分为公共事务和行政事务。公共事务是指自治政府为增进居民福利和方便居民而兴办的各项事业，如修建学校、医院和市场，绿化小区，管理公共设施，经营上下水道、煤气、交通等公营企业。行政事务是指为保护地方利益、防止居民权利受到损害而以行政手段加以限制的事务。如限制团体示威活动，取缔暴力行为，维持地方公共秩序，保护居民和行人安全以及对各种物品检查等。行政事务具有强制执行的性质。固有事务原则上由地方自主处理。委托事务是根据有关法律规定，由国家、其他自治团体或公共团体委托地方自治体办理的事务。委托自治体整体办理的事务称为团体委托事务，如修建传染病医院、负担市町村学校职员薪俸等，团体委托事务的内容大部分与居民日常生活密切相关，一些地方干脆把它作为固有事务来处理。委托给自治体行政首长或执行机构办理的事务称“机关委托事务”，如户籍管理、居民登记、国会议员选举、征税等。委托事务的经费由国家负责，必须按国家规定的统一标准执行，接受中央政府主管行政机关的指挥和监督。

日本建设新农村经验及对我国的启示（李锋传）

乡村建设 — Tue, 25 Mar 2008 15:22:44 +0800

日本建设新农村经验及对我国的启示
作者:李锋传　

自党的十六届五中全会召开以来，建设社会主义新农村逐渐成为热门话题。2005年11月至12月相继召开的中央经济工作会议和中央农村工作会议对今后我国新农村建设提出了明确要求。今年中央一号文件又对建设新农村如何起好步、开好局做了周密的部署，一股建设社会主义新农村的热潮正在全国各地蓬勃兴起。

虽然我国自上世纪50年代中期以来曾多次提出建设社会主义新农村的构想，但由于财力及政策导向等诸多因素制约，往往仅仅停留在较低层面。而此次中央重提建设社会主义新农村，不仅充分体现了以胡锦涛总书记为首的第四代中央领导核心解决“三农”问题的总体思路，而且完全符合当前我国的实情，具备了实施这一重大战略的政策环境和强劲的财力支撑条件。可以预计，扎实推行这一重大战略必将对实现城乡统筹和全面小康产生划时代的重大影响。

但是，我们也必须看到，新农村建设毕竟是一项庞大的系统工程，我们尚缺乏足够的实践经验。在当前全国大张旗鼓推进新农村建设热潮中，很有必要冷静地分析研究并借鉴国外的成功经验。在这方面，比我国先行一步的日本建设新农村的许多成功经验，必将对我国新农村建设带来一些有益的启示。

日本新农村建设先于韩国

自2005年10月以来，有关部门和媒体曾着重介绍了韩国“新村运动”的诸多经验。诚然，自上世纪70年代初兴起的韩国“新村运动”的确对改变其农村面貌起了极大的推动作用。但据我们考证，日本两次推进的新农村建设的时间远远早于韩国。韩国的“新村运动”是在认真研究借鉴日本新农村建设经验的基础上而展开的。就新农村建设的政策框架设计而言，日本优于韩国，而且建立了强有力的保障体系，使其新农村建设一直持续至今，成为亚洲第一个实现农业和农村现代化的国家。综观日韩两国推进新农村建设的进程及农村现状，日本的经验可能更值得我们借鉴。

1.第一次新农村建设

据日本农经学家介绍，日本曾先后于上世纪50年代中期和60年代后期两次大力推进新农村建设。第一次新农村建设于1956年开始实施。1955年12月，时任内阁农林大臣的河野一郎针对当时农民收入低、生活水平差、农村基础设施落后和农村青年对未来的农业和农村失去信心等诸多难题，提出了“新农村建设构想”，并得到国会众参两院议员的普遍赞同。日本政府在确定1956年国家预算基本方针时，将新农村建设作为农林渔业的重要政策纳入国家计划。

第一次新农村建设的政策目标确定为在国家政策和财政支持下，最大限度发挥农民的自主性和创造性，在强化农业基本建设的基础上，推进农民合作，提高经营水平。第一次新农村建设主要做了三项工作。一是确定推行区域。根据河野农林大臣建立农民经营共同体的主张，推进新农村建设的区域确定在900户及1000户规模的村庄，并以此推动农户的经营联合。自1956年至1960年，政府共指定4548个市町村为实施区域。二是建立新农村建设推进体制。被指定为推进新农村建设的市町村分别成立农村振兴协议会，通过发扬民主的方式，集中农民的智慧，与当地政府部门及团体充分协商，制定农村振兴规划并付诸实施。三是加大对新农村建设的资金扶持力度。新农村建设所需资金，除当地农民资金及政府农业金融机构贷款外，国家还采取特殊补贴方式，提高中央、都道府县及各市町村等三级政府的补贴水平。据统计，平均每个实施新农村建设的市町村费用高达1000万日元，其中40%由中央政府补贴。

由此可见，政府对新农村建设的资金支持力度相当可观。自1956年至1962年的7年间，政府对新农村建设的补贴总额高达480亿日元，主要用于农田基本建设、水利、农村通电、发展畜牧业、建立公共设施、农村广播等领域。为解决一部分农村通电、增加电力供给及开发水力发电等领域，除国家补贴外，国家农业金融机构还采取了发放低息贷款措施。

第一次新农村建设于1962年年底告一阶段。7年来，在国家优惠政策和资金补贴的扶持下，新农村建设的政策目标顺利完成。由于小规模零散的土地在新农村建设过程中普遍得到整治，不仅提高了农产品的产出率，而且还为大规模实行机械化作业奠定了基础。大批农村公共设施的建立，促进了农民的进一步联合。更为可喜的是，调动广大农民建设自己家乡的主动性和积极性，农村青年更是重新唤起了务农的热情。据日本农林水产省统计，在推进新农村建设的7年中，农业总产值由1955年的16617亿日元增至1962年的24381亿日元，增幅高达46.7%，平均每个农户的年纯收入也增长了47%。

2.第二次新农村建设

1960年11月，池田内阁颁发了国民经济倍增计划，提出今后10年间其国民经济总体规模要翻番，国民收入及生活水平要赶上西欧发达国家的目标，吹响了全面推进现代化和经济高速发展的进军号。自1961年开始，日本进入经济高速发展期。为了实现翻番目标，日本政府不仅大力发展大型重化工业，还出台了低利率贷款政策，刺激中小企业发展。其间，日本大规模更新和增加设施，引进国外技术，不断扩大工业品出口规模，使其60年代经济增长率年均高达10%。随着经济实力的增强，日本于1964年加入经济合作与发展组织（OECD），进入发达国家行列，国民生产总值于1967年超过英国与法国，1968年又超过德国，成为仅次美国的第二经济大国。

日本经济尤其是工业经济的迅猛发展，虽然推动了农业发展，但也给农业及农村带来了许多负面影响，使其发展环境发生了巨大变化。就农业及农村内部而言，虽然农业总产值不断增长，但在GDP中的比重却不断下降，农户及农村劳动力不断减少。据统计，农户由1960年的605.7万户减至1970年的534.2万户，农村劳动力也由1765.6万人减至1546.6万人，10年间减少220万人，青壮年劳动力大量流入城市。由于片面追求发展工业，引发了工农收入和城乡差距拉大等倾向，日本农业和农村面临劳动力不足、经营规模过小、机械化程度偏低、农民住宅居住条件较差及医疗卫生、社会保障、文化设施落后等一系列矛盾。从外部看，日本虽然于1955年9月已加入关税及贸易总协定（GATT），但至1965年，欧美列强尚未对日本农业施加压力。伴随日本经济的强劲增长及对外出口的激增，欧美自60年代中期开始向日本农业施加压力，逼迫其开放农产品市场，日本农产品面临提高国际竞争力的挑战。

为了有效解决国民经济倍增计划为经济和社会发展带来的弊端，日本政府于1967年3月制定了“经济社会发展计划”，出台谋求经济产业均衡发展、区域均衡发展、适应国际化经济发展趋势、缩小城乡差距、消除环境污染等一整套政策措施。在农业及农村方面，该计划则强调全力推行综合农业政策，将新农村建设置于推进农业及农村现代化的核心位置。这被日本农业界称之为“第二次新农村建设”。

推进第二次新农村建设的主要宗旨是在第一次新农村建设的基础上，继续加大农业生产和农民生活的基础建设力度，全面缩小城乡差距，提高农业和农村的现代化水平，其主攻方向首先放在提高农业经营现代化水平上。为此，政府大量投资，强化农田水利基本建设，大搞条田化、暗渠排灌、农用道路及农业防灾等基础设施建设。在改善生活环境方面，提出了“把农村建成具有魅力的舒畅生活空间”的目标，大力推进保护农村自然环境，实施改建和新建农民住宅，提高自来水及下水道普及水平，为农民建立集会活动场所，充实学校、医疗单位，建立农村保障制度并加大扶持强度。为解决农民就业问题，政府于1971年制定了《农村地区引入工业促进法》，鼓励城市工业向农村转移，为农民提供非农就业机会。此举不仅抑制了大量农民流向城市，也提高了农民的收入水平，改变了农村面貌。第二次新农村建设的区域规模及资金扶持力度远远大于第一次。国家指定3100个市町村推进农村基本建设和经营现代化建设，约占当时日本市町村总和的80%。每个市町村除政府补贴9000万日元外，还由国家农业金融机构贷款2000万日元。

在政策与资金的大力支持下，第二次新农村建设达到了预期目的，取得了明显效果。大大加快了农业与农村现代化进程，农业生产能力明显提高，农民收入水平急速上升。据统计，在第二次新农村建设的13年间，农业生产总值由1967年的41661亿日元增至1979年的115640亿日元，增幅高达177.6%。1979年的农户平均纯收入已达533.3万日元，比城市工薪家庭高出12.7%。值得指出的是，日本第二次新农村建设是在认真总结第一次新农村建设经验教训的基础上展开的。因此，第二次的政策目标更加明确，政策体系更加明晰，财政扶持力度更加强大，取得的成果也就更加明显。

建立健全保障机制是日本实现农业农村现代化的法宝

与我国一样，日本农业也是弱质产业。60年前，日本农业百废待兴，上世纪50年代初期也遭遇过饥饿期。但以上世纪50年代中期推进新农村建设为契机，不断加快农业与农村建设步伐，用了30多年时间，实现了农业与农村现代化。

日本农业与农村现代化水平较高的重要标志主要体现在“四高”。一是农民收入水平高。2003年日本农户平均经营面积仅为1.6公顷，但经营规模过小并未成为抑制农民收入的主要因素。由于国家强力扶持与农民精细化经营以及非农就业收入激增，日本农户户均收入自上世纪70年代底开始一直高于城市工薪家庭。2002年户均纯收入784万日元，折人民币56万元，人均17万元。二是农村城市化水平高。日本是亚洲农村城市化水平最高的国家。2002年农户人口仅占全国总人口的7.8%。日本城乡差距较小，农村基础设施健全，社会事业发展较快。农村自然环境的巨大魅力吸引大量城市居民返乡居住，农村已成为城乡居民混居的社区。三是农民经营素质高。日本教育闻名世界，农村和农业教育十分发达，大学毕业返乡务农随处可见，农村基层干部具有较强的管理农村的经验。四是农产品质量水平高。日本是世界上生活质量较高的国家，其农产品生产的标准化和规格化水平居世界前茅，安全化生产已成时尚。安全食品及较完善的医疗保障体系是确保日本成为世界最长寿国家的重要因素。

综观日本推进农业和农村现代化的进程，可以明确看出，日本农业与农村现代化的较高水平是日本政府较早推行工业反哺农业、大力提高农民组织化水平、加大农业法制化力度和强化农村教育的结晶。换言之，日本农业与农村现代化重要标志的“四高”是由工业反哺农业程度高、农村经济组织水平高、农业法制化程度高和农村教育普及率高所支撑的。

通过对日本农业与农村的长期考察与研究，我们深切感到，日本农业与农村现代化之所以能在亚洲独树一帜，之所以能在农业经营规模狭小的不利条件下开创实现农业与农村现代化的先河，关键是国家建立并不断健全了各类保障机制，从而确保了农业和农村的各项制度能在良好而顺畅的环境下运行。从某种意义上说，政策、资金、科技是确保实现农业与农村现代化的最重要的三大保障要素。而自上世纪60年代以来，日本正是充分发挥这三大要素的保障作用，并将这三大要素融为一体，形成独特而卓有成效的保障机制，从而顺利地完成了由农业国向工业国的过渡。

日本农业与农村的保障机制具有明显的稳定性、连续性和有效性等特点。就政策与发展规划而言，几乎全部以法律形式固定下来，并不受政权更迭和领导层人事变动的影响。日本农业法制化水平世界闻名，农业与农村的各个领域均有国法行规，并以与时俱进的原则不断修改。日本农业与农村现代化的历史，就是一部“以工补农、以城带乡”的历史，工业反哺农业已成为推动其现代化的牵引车。日本国家财政对农业与农村的支持力度和保护程度是所有发达国家中最高的，若再加上地方政府预算支出，财政支农资金超过农业GDP总额。日本的以工哺农战略已逐渐形成政策哺农、资金哺农、科技哺农、文化哺农、卫生哺农、社会保障哺农等各行各业哺农的政策体系，城乡互动特点十分明显。

日本新农村建设的实践为我们带来的思考与启示

日本新农村建设自上世纪50年代中期启动至今已持续了50年。在世界经济全球化及国际农产品市场竞争日趋激化的形势下，目前日本虽面临食品综合自给率偏低、农产品竞争力下降、农业生产后继乏人及国际市场对日本市场的压力愈来愈大等一系列挑战，但日本农业与农村所发生的翻天覆地变化，已成为不争的事实。我国与日本属东亚国家，农业、农村的特点有许多相似之处。准确把握并认真研究借鉴日本在推进新农村建设的成功经验，必将对我国正在推进的新农村建设带来一些有益的思考和启示。

1.要坚持农民参与的原则，切实化解燃眉之急

我国目前农村的现状与上世纪60年代中期日本农村的状况有许多雷同之处。日本在推进两次新农村建设过程中，无论从政策设计，还是规划制订，不是采取自上而下的方式，而是坚持推行自下而上的原则，充分倾听农民的意见，把握他们的需求，并不断引导他们参与到新农村建设中来。在第一次推进新农村建设过程中，日本各级政府一直十分注意尊重农民的自主性，调动积极性，培养自立性，使农民成为真正的主体。我国农村地域辽阔，各地条件各异，农民的锦上添花和雪中送炭的需求并存。一定要充分倾听农民的意见，坚持雪中送炭优先原则，把面临诸多困难和制约因素的中西部和山区农村作为我国新农村建设的重点，着重解决农民致富难、行路难、上学难、饮水难、看病难、通讯难、娱乐难等燃眉之急。

2.要把经济建设作为第一要务，大力发展新型合作经济

尽快形成具有区域特色的农村产业新格局，大力发展现代农业及农村非农产业，不仅是实现我国农业与农村现代化的物质基础，也是农民增收的前提条件。当前我国2.5亿农户大多仍处于分散经营状态，农户经营的组织保障体制和机制至今尚未破题。与日本相比，我国农村合作经济组织建设存在巨大差距。日本战后重建的“农业协同组合”（简称“农协”）在发展农村经济，提高农业、农村及农民地位，推进农业与农村现代化建设等方面，发挥了举足轻重的作用。在新农村建设过程中，农协首当其冲，起到了政府难以替代的作用。目前我国已成为世界农民组织化强度最低的国家之一。最大的弱质产业和最大的弱势群体尚未形成强有力的组织体系，是酿成“三农”问题艰难性的重要根源之一。因此，在推进新农村建设过程中，必须采取重大措施，为农民建立新型合作经济组织。

3.要把培养新型农民置于建设新农村的重中之重，不断提高农村社区管理水平

新农村建设是一项极其复杂的系统工程，既包括硬件建设，也包括软件建设。而不断提高农民的综合素质，转换他们的观念和意识，是顺利推进新农村建设和巩固建设成果的关键。与日本相比，我国农民整体素质水平相差甚远。但我国农民素质低下不是由其本身造成的，而是由城乡二元结构等一系列不合理制度造成的。因此，大力发展免费职业教育，强化农村劳动力培训，实属当务之急。日本中央政府及地方政府十分关心农村基础干部的培养。而我国农村具有政治素质、文化素质、科技素质、人文素质等综合高素质的管理干部十分匮乏，农村劳动力大量外流，又加剧了农村人才的供求矛盾。因此，要采取切实措施留住农村人才，为他们解决实际问题，使他们逐渐成为建设和管理新农村的中坚力量。

4.要为新农村建设提供强有力的资金支撑，各项补贴举措要落实到位

从某种意义上说，与城市相比，我国广大农村尤其是中西部农村，普遍处在百废待兴状态。自中央提出城乡统筹及以工促农、以城带乡战略以来，支农资金虽有所增加，但与“三农”领域资金需求相比，仍存在很大的缺口。日本农业与农村现代化推进速度之所以快于欧美，其重要原因是建立了投入的长效机制，除各级政府直接补贴外，国家及农协系统金融机构也为农民提供了足够的资金。建国以来，尤其改革开放20多年来，我国农业、农村、农民为推进工业和城市发展付出了极大的代价。即使从偿还的角度出发，国家也应当为新农村建设创造良好的资金供给环境。因此，我国新农村建设是一次“以工促农、以城带乡”的具体实践，应当尽快确定中央政府及地方政府为新农村建设提供资金的硬性指标。通过提供足够资金和落实各类补贴的实际行动,消除农民的疑虑,从而唤起他们踊跃参与新农村建设的积极性。

5.要为新农村建设提供切实的制度保障，并力求尽早见效

为使新农村建设能在良好的政策环境下顺利运行，必须建立一系列制度予以保驾护航。日本新农村建设的制度保障，主要体现在法律制度制定上。据统计，日本两次推进新农村建设前后，共出台30多部法律与法令。新农村建设所涉及的各个领域几乎均有法可依，有制度可循。这些法律制度主要包括：农民充分参与规划制度；尊重农民选择，保护农民权益，培养农民自立制度；加大政府财政投入，为区域经济发展打造平台制度；农业现代化补助资金制度；发展农村非农产业，推进农村工业化制度；发展农村教育、卫生、文化、信息等社会事业的制度；为农村培养各类人才，提高农村管理水平制度；城乡互助、城乡交流制度；扶持欠发达地区制度；农业和农村防灾救灾保险制度等等。日本农经学家普遍认为，农村建设比城市建设更复杂，必须有相应的制度保障，争取让农民尽快受益。否则，农民会认为政府只是在空喊口号。

6.要为农民建设具有田园景色的新农村

日本在推进新农村建设过程中，尤其注意如何将农村特有的优美自然环境、农村传统文化与现代化有机地结合起来。遵循既保留特色，又具现代风格的原则，着力追求人与自然的和谐，突出了区域特色和乡村特点，避免“千村一律”。在日本纯农村地区，既看不到成行成排的“别墅式”建筑，也看不到宽大马路和广场。但农村生产生活及集体活动场所相关设施一应俱全，农民逐步富裕化，生活实现了现代化，生产实现了机械化，村落环境呈现优美化，城乡交流日常化。我国在推进新农村过程中，必然将对旧村进行彻底改造。在制定建设规划时，必须有别于城市规划，要充分吸取小城镇建设中的教训，力求为农民建成既具有现代化，又保持田园景色的新农村。

建设社会主义新农村是时代赋予我们的历史使命，光荣而艰巨，任重而道远。只要我们认真分析借鉴国外的成功经验，把握政策，体谅民心，再接再厉，不远的将来，我国广大农村必将呈现欣欣向荣的景象。

韩国新村运动的背景、社会特征及其启示（李水山）

乡村建设 — Tue, 25 Mar 2008 15:19:19 +0800

韩国新村运动的背景、社会特征及其启示

作者:李水山　　

提要：韩国在60年代迅速推进了国家的工业化和城市化，工农业发展严重失去了均衡，农村问题十分突出。韩国政府和学者们基于国情和农情，经过科学论证，组织实施了新农村建设与发展运动，把经济发展、科技发展和国家伦理道德建设紧密结合起来，在一个资本主义体制和发展中的国家成功地实现了国家物质文明和精神文明的协调发展，实现了跨越式发展，值得我国学习和借鉴。本文着重对韩国新村运动的发起依据、社会特征、社会效益和如何借鉴进行了分析、评价和比较，提出了一些建议。

关键词：韩国新农村建设

一、韩国新村运动的背景

（一）国民伦理水平与社会发展不相适应

1945年韩国光复后，国家的科技水平日益提高，为60年代和70年代的经济高速发展奠定了坚实的基础。但是，韩国国民的生活伦理水平严重滞后于经济、科技的发展速度。毁灭性的朝鲜战争，加上长年的政治动乱，以及循环往复的通货膨胀严重地破坏了韩国国民勤俭节约、相互信任的良好社会风尚和民风民俗。自60年代以来，韩国工农业发展、城乡之间、区域之间的发展严重失衡，因贫富差距暴发户和贫困户之间的矛盾加剧，社会分配不公、官员腐败，加上学潮频繁，社会不断动荡，民愤一触即发。随着工业化和城市化的进程，大批农村年轻人纷纷涌入大城市，一次又一次冲击着农村原有的传统文化、伦理和秩序。一到政界选举之际，政治家们为了增加选票，提出很多不能兑现的口号作为政治资本，腐蚀了农民健康、淳朴、自助、自立精神。韩国人多地少，耕地只占全国国土面积的22%，平均每户只有1公顷多。韩国的人口密度很大，每平方公里480人。由于人口对有限国土面积的压力日益增大，从而导致地价不断上涨，这种现象尤以城市近郊为显著。此外，韩国资源匮乏，只有劳动力资源。基于这种国情，韩国的决策者们一致认为，依靠人力资源开发发展农业与经济是韩国得以快速、持续发展的最佳途径。

人才资本的形成受诸多因素的影响，其中有两项至关重要：（1）国民的科技水平；（2）国民的生活伦理（work ethic）水平。韩国的学者们认为，要想提高人力资本两个重要因素的水平，必须根据韩国国情和农村实情，通过一种措施提高国民的生活伦理水平，使其与国民经济和科技发展相辅相成、比翼双飞，才能全面发展农村经济和推进社会进步。随着世界经济的发展和国际间交流的扩大，从国外引进新的科学技术并不难，但是国民的伦理道德水平，如勤勉、诚信、节俭、自助、平等、合作等思想、精神、意识是永远无法用金钱和引进获取的。国民的生活伦理与本国国民的文化、宗教、道德、民族、民俗等内在的诸多因素密切相关，而且一个国家国民的生活伦理道德具有必须依靠本国国民树立与提高的本质特征。如果通过一种具有感召力的活动和国民喜闻乐见、易于接受的形式而不是政治运动，使国民长期受抑制而潜在的良好的社会伦理道德再次迸发出来，就会释放出无穷无尽的效能。上一世纪60年代末，韩国经济依靠出口导向型的发展模式取得了成功，政府已有财力支援农业，以缩小城乡、工农、区域之间的差距。这种社会背景，从客观上要求韩国的农民振奋精神，勤勉、自助和合作，官民一体，建设家乡，加快农村经济的发展和社会进步。

（二）农业濒临崩溃，工农与城乡差距大：韩国政府自1962--1971年实施了第一、二个经济发展5年计划，重点扶持产业发展和扩大出口，但在此期间工农业发展严重失调。第一个5年计划中工业发展速度为7.8%，而农业发展速度仅为5.3%，第二个5年发展计划中工业发展速度为10.5%，而农业发展速度只有2.5%，前后工农业发展速度之差，从2.5个百分点扩大到8个百分点。城市居民和农民的年平均收入也拉大了差距，1962年的农户年平均收入是城市居民的71%，而1970年降到61%。当时，在全国农村人口中，经营不足1公顷耕地的农户占67%，他们的年平均收入还不到城市居民的50%，而且这种差距有继续扩大的趋势，导致农村人口的大批流动。农村人口占全国人口的比例从1950年的70%降到1971年的46%。农村人口的大量无序迁移，带来了诸多的城市问题和社会难题。农村劳动力老龄化、弱质化，农业后继无人，加上农业机械化发展滞后，导致部分农村地区的农业濒临崩溃的边缘，加剧了城乡和工农之间的差距。

（三）农村经济落后、农民生活困难：农业萧条、生产落后的直接后果是农村经济落后，农民的生活困难。日本帝国主义长达36年的统治，加上残酷绝伦的朝鲜战争，使韩国国土成为一片焦土，城市、农村居民生活非常艰难，人们在死亡线上挣扎。大量的贫民、难民、孤儿寡母流离失所，到处都是战争废墟和贫民窟。在农村农民因生活所迫，打架、酗酒、偷盗、欺诈、赌博，饥寒交迫，离家出走，家破人亡。在这种状况下，发展农业、改善生活都是一种奢望，人们因战争而贫困潦倒，他们又为了生存偷盗和倒卖军需物质，民心衰竭到低谷，人人不满现实，相互猜疑、诋毁，甚至相互出卖、仇视和发泄，人与人之间失去了诚信和温馨，贫富差距使政府公务员和民众之间产生了难以逾越的鸿沟和不信任，发展农业、增加农民收入、改善生活与居住环境条件成为农民家族生存的第一需要。

（四）农村文化颓废、乡风堕落、环境污染、管理混乱：农民生活困难，民心衰竭，民风浑浊，农村的黄毒赌偷等社会丑恶现象应有尽有，农民有一点钱就喝酒、赌博、打架，乡风恶劣到极点。加上官商勾结、军政勾结、警匪勾结，社会腐败污浊，人们望天兴叹。农村基层政权起不到应有的作用而管理混乱，农民失去了原有的勤勉、善良、互助、合作等社会美德。农村环境污染严重。韩国人迄今还清楚地记得首尔市郊的臭水沟，一见到有人来，从八旬老奶奶到娃娃，拿着瓢子从茅草屋走出来乞讨，臭气熏天的水沟几里外都能闻到味道。

二、韩国新村运动的社会效果

为解决光复后的农村与社会问题，韩国政府在实施第三个5年计划时（1972--1976），把“工农业的均衡发展”、“农水产经济的开发”，放在经济发展三大目标之首位（其它两个目标是扩大出口和发展重化学工业）。在此期间，韩国政府投资20亿美元，启动农村地区的综合开发。但由于有效利用资金投入的体制和机制尚不健全，加上农民立足家乡，改变家乡面貌的信心不足，自立自强的精神和意识匮乏，导致资金投入效益并不明显。根据这种实际情况，韩国政府自1970年开始发起了“新村运动”，并设计实施了一系列的开发项目，以政府支援、农民自主和项目开发为基本动力和纽带，带动农民自发的家乡建设活动。以勤勉、自助、协同为基本精神的新村运动先在农村开展以后，以振兴国家为动力，迅速波及工厂、学校及城市，向全国范围扩大。

1970年11月至1971年7月，韩国政府为全国的所有农村免费平均提供了300袋水泥，并限制农户不得自行处理水泥，而要用于村里的公共事业。当时韩国的农村平均每村有80多户农民，每户4袋水泥，按当时的市价计算相当于4000韩圆的政府支援。地方政府为了利用好这些物质，设计了近20种建设项目，如修建桥梁、公共浴池、洗衣场所，修筑河堤，改善饮水条件和房屋、村级公路等。村民们得到这些援助物质后，纷纷组织动员起来，共同出力合作完成了村里的公共事业。发起新村运动的第一年，村民的反映比政府预期的还要好。第一年，全国35000个村庄中的16000多个村表现积极，成绩显著；第二年，政府对这些成绩显著的村庄继续提供援助物质，平均每村增加到500袋水泥和1吨钢筋。政府还将35000个村划分成自立、自助、基础三级，成绩最佳划为自立村，最差的划为基础村。政府的援助物质只分给自立村和自助村。1973年，全国农村中的约1/3被划成基础村，此后，基础村迅速减少，到1978年，基础村基本上消失，约有2/3的村升为自立村。

新村运动初期，政府把工作重点放在改善生活环境上，其理由是：（1）农民当时最为迫切的要求是改善自己的居住生活条件；（2）改善农民基本生活条件，更容易启发农民并得到广大农民的积极响应。新村运动的辉煌成就体现在：通过水利设施和农业耕地的扩充，奠定了粮食生产的基本自给的基础，通过增加农民收入形成了科学种田的社会机制，培育了农家副业基础，保障了农产品价格体系，建设了一批新村金融机构和农产品加工厂，改善了农产品的流通结构与体系，提高了农产品的质量，提高了农业生产效率，改善了农村居民的生活福利设施和条件。根据研究表明，韩国37年的新村运动中，自1970 年到1984年15年间的新农村建设的成就最为显著，其中有7年农民的人均收入超过城市居民收入，有2年接近城市居民收入，就是说有9年接近和超过城市居民收入，1980年以后，因公共财政对农村的投入与扶持，农村消费水准逐渐超过了城市居民的消费。新村运动就是在这种农村社会背景下发起，又通过一系列实实在在的项目开发和建设工程，增加了农民的收入、改变了农村的面貌，得到了广大农民的拥护和称赞。

据统计，自1971年到1984年投入的财物总量达7.2万亿韩圆，年平均投入5177亿韩圆，其中政府投入占57%，居民分担11%，其余32%由民间团体和公司承担。按投资项目分类计算，生产基础建设占22.2%，增加农民收入42.8%，改善福利和环境条件占27.5%，精神启蒙教育占2.8%，城市与工厂的新村运动占4.7%。应该说，韩国新村运动的主要成就是在这15年内完成的。

进入上一世纪90年代以后，韩国的农业与农村经济发生了巨大变化，农村居民和城市居民的收入差距进一步缩小。1993年，农村居民的收入已达到城市居民的95.5%，其中，果农、菜农占较大比重的首尔市郊和济州岛的农民收入最高。1993年，农村居民的收入也显著提高，每100户农民所拥有彩电率达到123.6%，电冰箱105%，燃气灶100.4%，电话99.9%，汽车20.9%，计算机6.7%。据最近韩国《朝鲜日报》、《东亚日报》《京乡新闻》的民意调查，在政府与国民最值得自豪的成就中新村运动运动都排在第一位，根据首尔大学的民意调查回答应继续继承和发展新村运动的人占总人数的73.8%，而持否定态度的人只占19%。韩国开展新村运动所取得的成就和经验，得到联合国有关组织的关注和肯定，得到发展中国家的重视，从1974年到2004年先后有133个国家派出41610人参观、学习和取经，有些国家的总统、各部部长亲自带领考察团组学习、考察。韩国在推进和实现国家工业化、城市化和现代化进程中，遇到的诸多社会问题与我国目前遇到的社会问题极为相似，韩国的新村运动发起过程、主要内容、社会效益及经验教训，对我国调整农村政策和产业结构，研究农村、农业与农民问题都会带来有益的启示和借鉴。

三、韩国新村运动的社会特征

韩国新村运动是以建设新农村、建设新国家为目标，以勤勉、自助、协同、奉献为精神理念，以脱贫致富为动力，以农民的亲身实践、政府扶持为主要形式的社会实践，其主要内容、形式和社会效益显示出鲜明的时代与社会特征，如合作精神、勤劳致富、官民一体、学者参与、民主决策和以农民为主体等，把东方民族优秀的传统文化和西方现代文明有机结合，经济发展和社会发展紧密结合，唤起了全体国民的共鸣，成为国家宝贵的精神与文化财富，取得了综合社会效益。韩国新村运动的社会特征不是行政官员在办公室预先策划和设计好的，而是广大人民群众和学者、公务员通过亲身实践逐渐形成的。

（一）以农民脱贫致富为内在动力的新农村建设。通过启发农民从改善身边的生活环境，脱贫致富开始，激励先进，鞭策后进，政府扶持，官民一体，成为建设家乡和新农村的自觉行动。农村的公共事业和基础建设大大改善，农业基础和保障体系基本建立，农产品实现了有效供给，农村金融、农民合作组织和农业科技教育推广体系得到改进和完善，城乡、区域差距基本缓解，和谐、诚信、文明的社会风气开始形成。农民通过亲身实践，发挥个人和集体智慧，齐心合作，民主讨论，增加收入，增强了改变自家和家乡面貌的信心和决心，开始拉动国家经济发展，新村运动获得巨大的经济、社会效益。

（二）从新农村建设运动上升为新国家建设运动。新村运动的主要成就是从1970年到1984年的14年时间完成基本框架和任务，再过4年成功举办了“88首尔奥运会”，再过5年举办了大田世界博览会，再过9年成功举办了世界杯足球赛，在这一过程中，用新村精神激起的爱国主义精神作为国民的精神支柱和国家发展动力，逐步构建了和谐、文明的公民社会，经济发展每隔10年实现跨越式发展，人均GDP从1970年的200美元达到1985年的2000美元（1988年举办奥运会时达到2800美元），1995年实现了1万美元，虽然经过此后的金融危机，但成功度过难关，从1997年的6千多美元到2005年达到1.6万美元。

（三）新村运动的核心——新村教育：韩国学者总结新村运动时认为，新村教育是新村运动的核心。新农村建设、新国家建设，以及在经济、社会发展中的辉煌成就都是最大限度地调动了人的积极性、主动性和创造性，是人的精神理念、内在动力和社会实践的体现。新村运动长久不衰，并能在世界各国得到推广的原因在于新村教育，建立健全了与时俱进，动态发展的教育机制，与时代发展同脉搏，满足了不同发展阶段公民的发展需要，这是不可能用简单数据和模型说清楚。

（四）官民一体和“民主导”：韩国新村运动在发展初期是以“官主导”，产官学众齐心团结、积极参与，后来群众的智慧和积极性调动起来了，逐步转变为“民主导”，韩国的学者登上了政府总理、部长和新村运动中央协议会会长的舞台，国家的依法行政更加科学化。即使是财政投入也逐步走向“民主导”，在初期1971年投资额的122亿韩元中政府和居民负担比例是33.6：66.4，而到了1978年的7074亿投资额中这一比例变为10：90，显示出新村事业各村自立、自助，事业规模也逐渐扩大。仅在发展初期（1970年——1978年）8年时间内参加新村运动的新村指导员就达到27.8万人，公务员30万人，190多所大学学生参加支援者服务活动，参加农业技术培训的农民达2170万人，超过半数的国民参与了新农村建设。总统和各级公务员都通过亲身参与社会实践，经常与农民和市民对话，拉近了官民的距离，改善了干群关系，克服了政府官员的官僚主义和形式主义，建立了政务公开、民主协商的社会机制。农民从政府公务员和专家、学者的言行举止中深切感悟到政府与公职人员的诚信和辛劳，产官学众大家齐心协力，建设自己的家园和国家，形成区域发展共同体，实现共同繁荣和发展。

（五）学者广泛参与，发挥积极作用：以往学者的教学和研究严格按学科分类和发展，很少顾及社会热点问题，新村运动的开展，感召和聚集了广大学者投身于如火如荼的新村与新国家建设，把专业研究建立在国家经济、社会发展基础上，成功地解决了大学学问脱离社会现实的难题，各大学和研究所纷纷成立了新村运动研究所（会），仅在1974年到1995年的时间内完成的有关新村运动的论文就达1860篇，190多所大学参加新村建设。学者们通过社会调查，有针对性地研究社会问题，再把研究成果带到实践中验证，好的经验和技术加以推广，提高了政府科学决策和运作效率，政府公务员树立了尊重科学和学者的风气，全社会尊重科学和人才的风气蔚然成风。

（六）建立和谐、文明的公民社会是新村运动的最大成就。不管初期发展目标的针对性和实效性，还是在实施过程中的不断调整与变化，在历史长河中考察，韩国新村运动的最大成就在于通过物质文明和精神文明的科学运作，成功地解决了一个发展中的国家在从农业国向工业国转型过渡，最终实现国家现代化进程中的一系列社会难题，也克服了不同制度、不同国家、不同民族和不同地区在发展中的差异和东西方文化存在的相互撞击和冲突带来的诸多复杂矛盾，圆满地实现了平等、和谐、诚信、文明的公民社会。并且在跨入世界文明国家后，如何处理以往狭隘的民族主义和国家主义，走向成熟的制度文明，与世界文明同步发展，也找到了很好的答案。让全体韩国国民通过一次次考问、自省，感悟到不能只为民族和国家利益而违背世界文明规则的道理，知道了在自我批判、自省自律的痛苦过程中才能诞生一个文明成熟的国家和民族的深刻道理。

四、借鉴韩国经验，推动我国新农村建设

党中央提出建设社会主义新农村，成为新时期解决我国“三农”难题的指导思想、方针政策，对我国实现社会主义现代化建设将产生深远影响。新农村建设，这不是一人一时一事的工作任务，而是我党、我国政府和我国人民今后几十年的中心工作，更是各级政府、各行各业各部门今后的中心工作。这就是党中央、国务院、总书记、总理亲自领导和过问这项工作的缘故。在我国50多年的社会主义建设中，的确有很多来自基层的经验和教训，但是从更加开放、开阔、开明的视野和思维方式思考我国“三农”问题，找出解决问题的方略和对策，需要全党、全国人民的智慧和实践，需要来自世界各国的好经验、好办法，就像当年改革开放，不可能在原人民公社和生产队的“一大二公”的体制基础上再有什么政策性开创和突破一样，必须依靠来自最基层的经验和做法，依靠专家、学者的智慧和研究成果，吸收和借鉴来自国外先进经验和做法。没有改革开放初期的系统引进国外先进思想、先进技术和管理经验，就不可能有今天的自主创新，就不可能有今天的社会、经济全面、快速发展和繁荣昌盛，改革开放和自主创新是相辅相成的。

在建设社会主义新农村的今天，我们更加关注和学习邻国韩国的新村运动的经验和教训，并不是出自好奇和追求时尚，而是我国自身的实际需要。经过分析和比较，发现了韩国的新村运动有很多值得学习和借鉴的地方，也找到了应该避免和防止的试行错误，更加领悟和坚定了我国在社会主义制度下可以做得更好的信心和勇气。

（一）健全组织管理体系：韩国在启动新村运动时总统亲自发动、宣布，由内务部具体负责，各部委统筹协调，各级政府层层负责，后来成立了新村运动中央协议会，由退居二线的政府总理、部长（都是专家、学者）、学者担任会长，下设新村指导者中央协议会、新村妇女会中央联合会、工作单位和工厂新村运动中央会、新村文库中央会、新村金库联合会、新村运动中央研修院、大学教授新村运动研究会、新村日报等，上述机构逐渐成为民间或法人代表，独立行使其社会职能，至今韩国全国有20、30万名新村指导员，成为韩国公民社会的志愿者服务人员，为建设和谐、诚信、文明社会发挥着至关重要的作用。借鉴韩国的经验和做法，由党中央亲自负责，成立新农村建设领导小组，可以委托中央或国务院某部委具体负责，各部委、各省（市、自治区）、市、县、乡、村成立相应的对口负责单位（为节省人力，可以挂靠），职责、任务落实到人。在中央领导小组内，成立由专家、学者组成的新农村建设研究会，专兼结合，主要负责新农村建设的各项调查研究和各级政府执行情况的监督、检查，提出咨询报告。

（二）完善财政投入体制：为避免层层划拨财政经费后，层层被消化和削弱的现象，中央财政由中央新农村领导小组直接负责，通过专款专用、专款配套、直接到村或农户等多种方式，建立合理的财政投入管理体制。有些经费可以兑换成物质，直接支援农村和农户，才能调动农村和农民的自主性、积极性和创造性。在这些财物支援过程中，各级政府公务员要身体力行，以身作则，廉洁自律，专家、学者紧密配合，并监督、检查，直接报告给中央领导小组，不断矫正和改进以往政策和做法，为新农村建设逐步走向正轨和不断完善、避免大起大落和重大决策失误提供制度保障。

（三）加强调查研究，完善各项制度：韩国在上一世纪90年代总结新村运动的经验、教训时，强调理论研究滞后于社会实践。鉴于这种教训，我国在组织实施时必须高度重视调查研究，委托新农村建设研究会开展深入细致的调查研究，运用这些科研成果，在制定实施规划、分类指导、政策研究、投入机制、监督机制、评价机制、矫正机制等方面，建立科学的运作制度和机制。专家、学者们要与农业部门的职能、农村实际和农民需求紧密结合，大专院校、科研院所要摆脱书院式的封闭研究，学者们也可以帮助各级政府摆脱脱离农村实际的“办公室预案”和“办公室行政”，真正为农村建设和农民实际需要办实事、办好事。

（四）充分调动农民的首创精神：党委领导，政府负责，并在农村选举一些有热心、有创意和组织能力的农民为农村建设的指导员，并给他们一定的职责，可以直接向任何一级政府领导反映农村的情况和农民的想法。由他们组织村里的农民制定自己的建设方案，及时和乡村政府的方案核对并协调、统一。各级政府要尊重农民的首创精神。韩国之所以从“官主导”转变为“民主导”，是因政府人事换届、政府权利难以控制、政府行为和长官意志容易抑制农民的创造性等弊端之故，能否真正调动农民的新农村建设的积极性和创造性，是新农村建设能否成功的重要标志。文明政府深深懂得学者参与研究出的政策要比官员自己编出的政策科学；学者的评价比官员自己的评价社会置信度高；农民发自内心说好，比官员说好要可信得多的道理。组织人事部门也走出考试加演讲加打分的“办公室预案”，在火热的社会实践中发现人才，改进工作。

（五）推动体制创新：与新农村的建设业务关系比较密切的部委有农业部、教育部、科技部、发展改革委员会、财政部、民政部、全国供销总社等，如果中央、国务院各部委积极支持和参与，很多事情都会顺利，但各部委政出多门，各行其是，很有可能变成新瓶装陈醋，还是那一套，形形色色的“行动计划”和名目繁多的形象工程纷纷亮相，政府攀比“烧钱”，收效却不佳。防止形式主义花架子，一阵风、一刀切，但又不能走老路，各行其是，各自扩张和点缀自己，要有国家统一的组织路线和技术路线，各行各业紧密配合，形成社会主义新农村建设的主旋律。教育部重点做好农村义务教育和农村职业继续教育。农业部实行农科教结合、科教兴村和农民绿色证书教育，尤其是通过农科教结合实现制度创新，教育部、科技部等其他部委紧密合作与支持。农科教结合是来自我国基层的成功做法，是中国版的新村运动，有很好的经验，应该继续继承、发扬和光大。农民合作组织和农民自己的银行——农协银行能否建立健全，是解决农业企业化、农村金融和提高农产品国际竞争力的关键。韩国新村运动之所以有强大的生命力，一是成功的新村教育，成功地把新村运动上升（升华）为建设文明、和谐的新国家层面，成为国民永不枯竭的精神与奋斗动力。二是建立健全了韩国版的“农科教结合”模式，即集农林部科技教育行政、农业科研、教育、推广为一体的机构农村振兴厅，是目前世界上最合理、有效的农业科研、教育、推广组织体系之一，韩国农林部的政府职能主要体现在这里，这是一次制度创新。三是农民合作组织——全国农协，这是农业发展的组织保障，是农民自己的生存、发展和精神家园。

（六）善始善终，与时俱进：由党中央、国务院负责和领导社会主义新农村建设，是因为我国的国情决定新农村建设不可能一朝一夕就能完成，可能需要20年、30年，甚至更长，由几届政府来接连完成，不能受政府人事换届的影响，是党中央制定的国策，必须善始善终，与时俱进。不断吸收和总结各地、各国的先进经验和教训，矫正原有的政策、做法，不断改进和完善，既尊重自然发展规律，又与社会、经济和世界发展规律和趋势相适应，与世界文明接轨，同步发展，不仅能解决好从农业国向工业化、现代化国家转型过渡中的问题，还能为建立和谐、诚信、文明社会奠定物质与精神基础，为国家持续、健康发展不断填充动力，是马克思主义科学发展观的成果，是可持续发展的需要，是建设资源节约型、环境友好型社会的需要，是建设美好社会主义中国的需要。

参考文献：

1.李水山、许泳峰著，《韩国的农业与新村运动》，中国农业出版社，1995.12

2.王广忠、李水山著，《中韩农业教育与区域开发国际研讨会论文选集》，中国农业出版社，1996.9

3.韩国全国大学教授新村研究会，《新村运动论文集》，新村运动中央协议会，1982.6

4.韩国新村运动中央协议会网站，2006年2月

5、近现代韩国国家和农民新村运动的政治与社会条件，韩国政治学会报，1997年第31-3

改革开放以来中央关于“三农”问题的“一号文件”

乡村建设 — Fri, 1 Feb 2008 10:14:49 +0800

改革开放以来中央关于“三农”问题的“一号文件”

来源：新华网 http://news.xinhuanet.com/ziliao/2006-02/09/content_4156863.htm

【编者按】“三农”问题在中国的改革开放初期曾是“重中之重”，中共中央在1982年至1986年连续五年发布以农业、农村和农民为主题的中央“一号文件”，对农村改革和农业发展作出具体部署。这五个“一号文件”，在中国农村改革史上成为专有名词——“五个一号文件”。时隔18年，中共中央总书记胡锦涛于2003年12月30日签署《中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》。中央一号文件再次回归农业。2005年1月30日，《中共中央、国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》，即第七个一号文件公布。2006年2月21日，新华社受权全文公布了以“建设社会主义新农村”为主题的2006年中央“一号文件”。2007年1月29日，《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》下发。2008年1月30日，《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》下发。至此，中国在新世纪已连续出台了五个指导“三农”工作的中央“一号文件”，有力促进了农民增产增收，提高了农业综合生产能力，开创了社会主义新农村建设的新局面，也给农业健康发展、农民持续增收和农村长期稳定带来强劲的动力。鉴于中央一号文件的重要作用，我们总结了十一届三中全会以来的历次涉农问题的中央一号文件的主要精神，供大家回顾和参考，从中可以看出中央在农村改革和发展方面的政策轨迹。

突破僵化体制

１９８２年１月１日，中共中央发出第一个关于“三农”问题的“一号文件”，对具有划时代意义的农村改革进行了总结，并对当年和此后一个时期农村改革和农业发展作出了具体部署。文件突破了传统的“三级所有、队为基础”的体制，明确指出包产到户、包干到户或大包干“都是社会主义生产责任制”。

联产承包制是伟大创造

１９８３年１月，第二个中央“一号文件”《当前农村经济政策的若干问题》正式颁布。这个文件从理论上说明了家庭联产承包责任制“是在党的领导下中国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展”。文件提出，稳定和完善农业生产责任制，是当前的农村工作的主要任务；森林过伐、耕地减少、人口膨胀，是我国农村的三大隐患。解决上述三个问题，必须强调党员、干部带头，模范地执行政策，杜绝不正之风。要按照我国国情，逐步实现农业的经济结构改革、体制改革和技术改革，走出一条具有中国特色的社会主义农业发展道路。

承包土地１５年不变

１９８４年１月１日，中共中央发出《关于一九八四年农村工作的通知》，即第三个“一号文件”。强调要继续稳定和完善联产承包责任制，延长土地承包期。为鼓励农民增加对土地的投资，规定土地承包期一般应在１５年以上，生产周期长的和开发性的项目，承包期应当更长一些。文件明确了农村进行商品生产的重要性，提出只有发展商品生产，才能进一步促进社会分工，把生产力提高到一个新的水平，才能使农村繁荣富裕起来，才能使我们的干部学会利用商品货币关系，利用价值规律，为计划经济服务，才能加速实现我国社会主义农业的现代化。继续坚持计划经济为主、市场调节为辅的原则。

扩大市场调节力度

１９８５年１月，中共中央、国务院发出《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，即第四个“一号文件”。取消了３０年来农副产品统购派购的制度，对粮、棉等少数重要产品采取国家计划合同收购的新政策。家庭联产承包责任制进一步系统化，同时从农产品统派购制度、产业结构调整、交通、支持乡镇企业、鼓励人才流动、放活金融政策、加强小城镇建设等十个方面活跃农村经济。文件还提出扩大市场调节，使农业生产适应市场的需求，促进农村产业结构的合理化，进一步把农村经济搞活。国家还将农业税由实物税改为现金税。

农业是国民经济基础

１９８６年１月１日，中共中央、国务院下发了《关于一九八六年农村工作的部署》，即第五个“一号文件”。肯定了农村改革的方针政策是正确的，必须继续贯彻执行。文件进一步摆正了农业在国民经济中的地位，在肯定原有的一靠政策、二靠科学的同时，强调增加投入，进一步深化农村改革。同时明确提出个体经济是社会主义经济的必要补充，允许其存在和发展。文件指出农业的物质技术基础还十分脆弱，一部分地区农民种粮的兴趣有下降的迹象，在农村经济新旧体制交替过程中出现了不协调现象，城乡改革汇合后各方面利益关系的调节更加复杂。要认识到，发展国民经济以农业为基础，不但反映经济规律，也反映着自然规律，必须坚定不移地把它作为一个长期的战略方针。

千方百计促进农民增收

２００４年２月８日，针对近年来全国农民人均纯收入连续增长缓慢的情况，《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》下发，成为改革开放以来中央的第六个“一号文件”。文件要求，要调整农业结构，扩大农民就业，加快科技进步，深化农村改革，增加农业投入，强化对农业支持保护，力争实现农民收入较快增长，尽快扭转城乡居民收入差距不断扩大的趋势。

提高农业综合生产能力

２００５年１月３０日，《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》，即改革开放以来中央第七个“一号文件”。文件要求，要稳定、完善和强化各项支农政策，切实加强农业综合生产能力建设，继续调整农业和农村经济结构，进一步深化农村改革，努力实现粮食稳定增产、农民持续增收，促进农村经济社会全面发展。

建设社会主义新农村

２００６年２月２１日，《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》下发，即改革开放以来中央第八个“一号文件”。文件要求，要完善强化支农政策，建设现代农业，稳定发展粮食生产，积极调整农业结构，加强基础设施建设，加强农村民主政治建设和精神文明建设，加快社会事业发展，推进农村综合改革，促进农民持续增收，确保社会主义新农村建设有良好开局。>>

发展现代农业是建设新农村的首要任务

２００７年１月２９日，《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》下发，即改革开放以来中央第九个“一号文件”。文件要求，发展现代农业是社会主义新农村建设的首要任务，要用现代物质条件装备农业，用现代科学技术改造农业，用现代产业体系提升农业，用现代经营形式推进农业，用现代发展理念引领农业，用培养新型农民发展农业，提高农业水利化、机械化和信息化水平，提高土地产出率、资源利用率和农业劳动生产率，提高农业素质、效益和竞争力。

进一步夯实农业基础

２００８年１月３０日，《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》下发。即改革开放以来中央第十个“一号文件”。文件强调，按照统筹城乡发展要求切实加大“三农”投入力度，巩固、完善、强化强农惠农政策，形成农业增效、农民增收良性互动格局，探索建立促进城乡一体化发展的体制机制，并制定一系列政策措施。文件以切实加强农业基础建设，进一步促进农业发展农民增收为主题，切中了当前农业农村发展的要害，抓住了实现经济社会又好又快发展的基础问题，是党中央从经济社会发展全局出发，从农村发展迫切需要出发，对“三农”工作作出的重大部署。
　陈锡文解读一号文件跨越藩篱超越梦想——写在中央关于“三农”工作的第10个一号文件公布之际
http://news.xinhuanet.com/ziliao/2006-02/09/content_4156863.htm